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关于新形势下做好区域性生态环境保护审计的思考

  时间:2019-11-29        大    中    小      来源:审计署

党的十八大明确提出大力推进生态文明建设,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。党的十九大报告更是将污染防治攻坚战列为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。近年来,全国审计机关不断加强对生态环境保护审计力度,特别是随着《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》的出台,对领导干部实行自然资源资产离任审计,意味着生态环境损害责任终身追究的相关制度已经建立,既是加快推进生态文明建设的重要举措,也是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的现实需要。然而,如何做好区域性的生态环境保护审计仍处于一个实践与探索的过程。

以审计署近年组织的长江经济带生态环境保护审计以及环渤海地区生态环境保护审计为例,尽管审计署牵头实施的上述项目取得了较为丰硕的成果和良好的社会反响,但新形势下如何将之转化为可复制的审计经验,是否能够形成经常性的审计制度等问题值得进一步思考。

一、开展区域性生态环境保护审计的必要性

(一)生态环境问题天然具有区域性属性。自然生态环境是一个有机整体,具有流动性的特点,但同时又兼具有相对稳定性,呈现出一定的区域性特征。从我们国家来说,随着工业化和城市化进程的加快,能源消耗急剧增加的同时也带来了严重的生态破坏和环境污染问题。尽管近些年来各级政府花大力气进行生态环境治理,但目前来看,大气、水以及土壤污染问题仍然突出。以大气污染为例,随着一些新兴城市群的逐渐形成,大气污染已呈现区域性和复合型的特征,仅由个别城市或者单个省份进行治理已逐渐丧失明显成效,必须从区域的角度来思考相关治理路径。与此同时,区域性的水环境破坏和水污染问题也愈发明显,大江大河流域性生态环境问题绝非个案。因此,研究和开展区域性的生态环境保护审计成为必然。

(二)是审计机关贯彻落实党中央重大政策的具体要求。党的十八大以来,党中央、国务院及相关中央部委先后出台多项区域性生态环境保护重大政策,国家领导人也多次对区域性生态环境保护问题作出重要指示。如,2016年1月,习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会时强调“当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。”2017年7月,原环境保护部、发展改革委、水利部等部门编制了《长江经济带生态环境保护规划》。2018年4月,习近平总书记在中央财经委员会第一次会议上指出,打赢蓝天保卫战,打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理攻坚战,确保3年时间明显见效。6月,中共中央、国务院印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出,打好渤海综合治理攻坚战。11月,生态环境部等3部委联合印发了《渤海综合治理攻坚战行动计划》等等。因此,开展长江经济带、环渤海等地区的生态环境保护审计,是审计机关贯彻落实中央重大政策的重要举措。

(三)是对领导干部自然资源资产离任审计的重要补充。2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》。这是我国生态文明建设的一件里程碑式的大事,也是政府审计发展史上的重大事件,标志着领导干部自然资源资产离任审计由试点进入到全面推开阶段,推动了该项审计的制度化、规范化和科学化,为审计机关更好地参与建设美丽中国的战略任务创造了条件、提供了契机。上述规定自实行以来,全国审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计的大幕全面拉开。但由于领导干部自然资源资产离任审计主要是针对单个地方主要领导干部的审计,且与领导干部任期相关,加之河流、矿山等资源具有跨区域性的特点,流经的地区或者覆盖的范围涉及多个行政区域,无法准确反映和揭示区域性的生态环境问题。而单独开展区域性的生态环境保护审计便是解决上述问题的重要补充。

二、开展区域性生态环境保护审计面临的困难

一是覆盖多个被审计地区,审计内容繁杂,涉及面广。从以往的生态环境保护审计经验看,审计涉及的被审计单位部门几乎涵盖了发展改革、财政、环保、水利(水务)、住房城乡建设、农业、林业、国土、交通等所有承担了与生态环境保护职能相关的部门,需要延伸审计的单位甚至还包括相关工业集聚(园)区、企业以及生态修复治理项目建设、运营单位等。一般来说,生态环境问题离不开水、土、大气三个方面的情况,审计的内容通常涵盖了资源生态保护情况、环境污染防控情况、相关地方政府落实生态环境保护相关政策、污染防治目标任务完成情况以及实施生态保护修复项目和管理使用相关资金等方面。从审计人员调侃中的“上审天、下审地、中间审空气”可以看出生态环境审计内容的广泛。区域性的生态环境审计由于涉及多个地区,地区之间的出于天然的差异性和自我保护性而增添了审计难度。

二是相关审计理论和实践经验的缺乏。随着《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》的出台,审计署相关司局第一时间组织人员编写了相关审计操作指引。这对于全国范围内开展领导干部自然资源资产离任审计提供了实践指导,也为其他类型的生态环境保护审计提供重要参考。但区域性的生态环境保护审计到底该审什么?该怎么审?要出具一份什么样的审计报告?这些问题仍处于摸索的过程中,并没有形成一套成熟的理论及相对完善的经验总结,需要通过一定数量审计项目的开展,积累更多的审计实践经验。

三是生态环境保护审计专业性强,复合型人才的缺乏。生态环境保护工作本身就是一项专业性很强的工作,涉及的专业领域相互交叉,每个领域和门类都有其自身的专业技术要求,与之相对应的生态环境保护审计工作更是难上加难,更何况跨区域的审计必然涉及多个行政区域。目前来讲,大多数审计机关都成立了专门从事资源环境审计的部门,审计机关也加强了对参审人员的专业培训。但整体来看,环保专业的人才是不充足的,经验丰富的生态环境保护审计人才更是奇缺。面对相关专业时,一旦发生审计人员“不专业”的问题,易对审计结果的公正性产生不良影响。

三、开展好跨区域生态环境保护审计的路径

(一)组织方式方面要加强“两统筹”,形成全国审计“一盘棋”。面对区域性的生态环境保护审计涉及地区多、专业性强等特点,在审计内容繁多而人力资源有限的情况下,必须强化审计组织方式的统筹,积极推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置。特别是应该根据生态环境保护审计项目的特点,统筹调配审计资源,强化审计机关之间的上下联动和横向协作,加强审计成果和信息共享,发挥整体合力。由于该类型审计涉及多个行政区域,因此更加应该按照全国审计工作一盘棋的要求,加强审计机关之间的沟通衔接,建立完善审计机关之间的沟通协调机制,加强审计信息和成果共享,最大限度地发挥监督合力。

(二)审计方法方面要突出区域性环境审计特点,加强政策理论研究,大数据先行。理论是实践的先导,正如上文所述,目前区域性生态环境审计理论研究需要解决的问题很多。加强相关审计理论的研究,并从立法、制度涉及、政策研究以及审计方法等多方面进行摸索与总结已经非常迫切。习近平总书记多次从生态文明建设的宏阔视野提出“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要论述,强调“人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。”因此,区域性生态环境保护审计的重点当然离不开对水资源、土地资源、森林资源及基本农田保护等方面。资源环境审计的专业属性决定了必须要突破传统的方法,充分利用大数据开展审计。例如地理信息和卫星遥感技术等数据分析方法便可以很好弥补传统审计方法的不足。从以往的审计经验看,地理信息系统技术在对生态红线、自然保护区、森林公园等禁止或限制开发的区域内,发现存在违规建设项目等方面发挥着不可替代的重要作用。

(三)专业化人才培养方面要多措并举,弥补环境审计的人才缺口。生态环境保护审计专业性强的天然属性,使得专业人才缺乏问题愈发突出,且该问题在基层审计机关体现得愈发明显。各级审计机关必须尽快培养和建立一支专业化程度较高、能够胜任生态环境审计工作的队伍。除上级审计机关加强对下级审计机关的指导外,还应该在对现有人员进行专业化培训、人员招录、人力资源配置等方面向环境类、生态类以及地理信息类等专业适当倾斜。近年,审计署通过“以审代训”的方式让地方审计机关工作人员充分参与上级审计机关开展的专业审计项目便是一个很好的专业化人才培养方式。此外,还应该充分利用外部专家力量,在保密制度许可的前提下,积极聘请相关领域专家参与审计,将“走出去”和“引进来”相结合,为区域性生态环境保护审计提供充足的人才支撑。